Digital Networks Act: EU plant Kupferabschaltung bis 2035

Verpflichtende Kupfer-Glas-Migration nach europaweit einheitlichen Abschaltbedingungen

Im Fokus des DNA stehen die Regelungsvorschläge der EU-Kommission zur Einführung einer verpflichtenden Kupfer-Glas-Migration. Mit dem DNA sollen verbindliche nationale Übergangspläne für die Kupfer-Glas-Migration eingeführt werden. Die Mitgliedstaaten sollen diese bis Ende Oktober 2029 der EU-Kommission vorlegen (vgl. Art. 56 Abs. 1 DNA-E). Die Abschaltung soll anschließend bis Ende 2035 weitgehend vollzogen sein (vgl. Art. 54 Abs. 2 DNA-E).

Bei der Gestaltung und Umsetzung der nationalen Übergangspläne sollen die Mitgliedstaaten unionsrechtlichen Vorgaben unterliegen; zugleich unterliegen die Pläne der Kontrolle der EU-Kommission. Ziel ist es, europaweit einheitliche Leitplanken durchzusetzen. Hervorzuheben ist dabei die vorgeschlagene Versorgungsschwelle für die Abschaltung in einem bestimmten Gebiet:

Gemäß Art. 54 Abs. 1 DNA-E haben die Mitgliedstaaten sicherzustellen, dass die Abschaltung verpflichtend in Gebieten erfolgen muss, in denen 95 Prozent aller Haushalte zumindest im Zustand „premises passed“ mit Glasfaser angeschlossen sind. „Premises passed“ sind dabei – ähnlich wie in der Leitlinie für staatliche Beihilfen zur Förderung von Breitbandnetzen (2023/C 36/01) – definiert als Räumlichkeiten, die innerhalb von vier Wochen mit Breitbanddiensten versorgt werden können (typischer Fall: es fehlt nur der „Hausstich“).

Mit der Anknüpfung an „premises passed“ weicht der DNA-Entwurf von dem Ansatz der Bundesnetzagentur ab, die in ihrem Regulierungspapier zur Einleitung des regulatorischen Prozesses eine Mindest-Glasfaserversorgung von 80 Prozent der Standorte mit „homes connected“ vorgeschlagen (und zur Diskussion gestellt) hat.

Weitere Voraussetzung der verpflichtenden Abschaltung ist, dass im konkreten Abschaltgebiet erschwingliche Ersatzprodukte mit vergleichbarer Qualität für Kunden verfügbar sind, die bisher über Kupfer versorgt wurden.

Die geografische Festlegung der konkreten Abschaltgebiete (copper-switch-off areas, „CSO areas“) soll durch die nationalen Regulierungsbehörden anhand europaweit einheitlicher Kriterien erfolgen. Diese Kriterien sollen voraussichtlich von der EU-Kommission nachträglich veröffentlicht werden (vgl. Erwägungsgrund Nr. 151 DNA-E).

Spannend bleibt damit, welche Kriterien die EU-Kommission künftig in den Vordergrund stellen wird: die bisherige Kupfernetzstruktur (wie die Bundesnetzagentur) oder andere Kriterien, zum Beispiel administrative Grenzen. Möglich ist auch, dass den nationalen Regulierungsbehörden ein Ermessen hinsichtlich der Gewichtung eingeräumt wird.

Bis zum 31. Dezember 2035 sollten sich diese Fragestellungen jedenfalls weitgehend erledigt haben: Die Kupferabschaltung soll bis zu diesem Zeitpunkt grundsätzlich in allen Abschaltgebieten erfolgt sein (vgl. Erwägungsgrund Nr. 155 DNA-E). Ausnahmen sollen ab diesem Zeitpunkt nur noch dort möglich sein, wo die Glasfaserverlegung nicht wirtschaftlich darstellbar ist und keine adäquaten Alternativen zu kupferbasierten Dienstleistungen verfügbar sind (vgl. Art. 54 Abs. 3 DNA-E).

Neuer Ordnungsrahmen für Mobilfunkfrequenzen

Darüber hinaus enthält der Entwurf weitreichende Vorgaben für die künftige Zuteilung von Frequenznutzungsrechten, die erheblichen Einfluss auf Marktstrukturen und Investitionsentscheidungen haben dürften.

Ein zentraler Vorschlag sieht vor, Nutzungsrechte grundsätzlich unbegrenzt zu vergeben (vgl. Art. 24 Abs. 1 DNA-E). Damit soll die Investitionsplanung der Betreiber stabilisiert werden; insbesondere soll die Entwicklung eines funktionierenden Sekundärmarkts für die Frequenznutzung erleichtert werden (vgl. Erwägungsgrund Nr. 101 DNA-E).

Flankierend soll ein „use it or share it or lose it“-Ansatz gelten, der un- bzw. untergenutztes Spektrum über Sharing-Mechanismen oder – als letztes Mittel – über Entzug und anschließende Neuvergabe des Nutzungsrechts wieder dem Markt verfügbar machen kann (vgl. Art. 25 Abs. 2 DNA-E).

Der Ansatz wird teils als Beitrag zu mehr Planungssicherheit bewertet, stößt jedoch auch auf Widerstand. Verbandsseitig wird teilweise auf das Risiko verwiesen, das „Oligopol der Mobilfunknetzbetreiber“ werde zementiert. Auch seitens einzelner Mitgliedstaaten, die etwa einen Kontrollverlust bei der Frequenzvergabe befürchten könnten, ist Widerstand zu erwarten. Bereits vor Veröffentlichung des Entwurfs wurde berichtet, dass mehrere Mitgliedstaaten – darunter auch Deutschland – den EU-Institutionen eine gemeinsame Position übermittelt haben, mit der sie die EU auffordern, ihren Kurs beim Digital Networks Act zu überdenken. 

Insgesamt spricht vieles dafür, dass die Frequenzpolitik zu den kontroversesten Elementen des DNA zählt und im Gesetzgebungsverfahren eine zentrale Rolle spielen wird. 

Fazit – Chance für Technologiefortschritt, aber hohe regulatorische Dynamik

Der Entwurf ist als Vorschlag der EU-Kommission zu verstehen. Er verdeutlicht jedoch – wie auch das Regulierungskonzept der Bundesnetzagentur – den Paradigmenwechsel hin zu einer regulatorisch gesteuerten Kupfer-Glas-Migration. 

Zwar ist nicht ausgeschlossen, dass die Regulierung der Kupfer-Glas-Migration im Gesetzgebungsverfahren verzögert oder in Teilen abgeschwächt wird. Ungeachtet dessen können Netzbetreiber und Telekommunikationsanbieter bereits jetzt bei Ausbauplanung und Produkt-/Tarifgestaltung die möglichen Folgen einer Regulierung berücksichtigen: Einerseits können potenzielle künftige „Abschaltgebiete“ identifiziert und bevorzugt ausgebaut werden; andererseits lassen sich die Voraussetzungen für eine verpflichtende Abschaltung durch flächendeckenden Glasfaserausbau gezielt vorbereiten.

Auch die angedachte Neuordnung der Frequenznutzungsrechte kann bestehende Geschäftsmodelle verändern: Unbefristete Nutzungsrechte würden die Investitions- und Finanzierungslogik der Mobilfunknetzbetreiber beeinflussen und könnten Planungssicherheit erhöhen, zugleich aber neue Wettbewerbs- und Marktzutrittsfragen aufwerfen. Das „use it or share it or lose it“-Prinzip verschiebt den Fokus zudem von der einmaligen Vergabeentscheidung hin zu einer laufenden Effizienzkontrolle und eröffnet strategische Optionen (z. B. Sharing-Modelle), führt aber auch zu Compliance-Risiken bei Unterauslastung.

Wir unterstützen Sie dabei, regulatorische Chancen und Risiken frühzeitig zu bewerten und in rechtssichere Maßnahmen für Netzausbau, Geschäftsmodelle und Produktportfolio zu übersetzen. Sprechen Sie uns an!