Neues vom BMF zu dauerdefizitären Betrieben in der Umsatzsteuer

Was galt bisher?

Die umsatzsteuerliche Behandlung von Einrichtungen, die dauerhaft defizitär betrieben werden (z. B. in Kultur, Sport, Schwimmbad, ÖPNV, Sozialwirtschaft), ist im Hinblick auf die Vorsteuerabzugsberechtigung immer wieder Gegenstand von Verfahren vor dem EuGH und dem BFH. Bereits frühere Entscheidungen hatten betont, dass ein tatsächlicher Leistungsaustausch nur vorliegt, wenn zwischen Leistung und Gegenleistung ein unmittelbarer Zusammenhang besteht. Symbolische Entgelte ohne wirtschaftlichen Charakter sind hierfür nicht ausreichend. 

Nach bisheriger Verwaltungspraxis wurde in vielen Fällen großzügig von einer entgeltlichen Tätigkeit ausgegangen, selbst wenn eine deutliche Kostenunterdeckung bestand. Vor allem im kommunalen Bereich wurde eine formale Trennung von Entgelt und Zuschuss oft akzeptiert – etwa im Rahmen von Verpachtungs‑BgA. Dies galt insbesondere dann, wenn Pachtvertrag und Zuschussvereinbarung in getrennten Dokumenten vorlagen.

Erst das BMF‑Schreiben vom 15. Dezember 2021 leitete einen Wechsel der Sichtweise ein, indem die wirtschaftliche Gesamtbetrachtung in den Vordergrund rückte. Zuschüsse mussten nun stärker einbezogen werden, insbesondere wenn sie die Pacht überstiegen oder wirtschaftlich mit ihr verknüpft waren.

NEU: Zwei-Stufen-Prüfung (Zentrale Neuerung)

Das BMF knüpft an die Rechtsprechung von EuGH und BFH an und stellt klar, dass bei dauerdefizitären Einrichtungen zweistufig zu prüfen ist:

Erster Prüfungsschritt: Unmittelbarer Zusammenhang zwischen Entgelt und Leistung 

Im ersten Prüfungsschritt geht es um die Frage, ob zwischen der erbrachten Leistung und der erhaltenen Gegenleistung ein unmittelbarer Zusammenhang besteht. Entscheidend ist, dass das gezahlte Entgelt tatsächlich den Wert der Leistung – zumindest dem Grunde nach – abbildet. Das bedeutet: Auch wenn das Entgelt unter den Selbstkosten liegt, ist dies für die Entgeltlichkeit unschädlich. Maßgeblich ist ausschließlich, dass überhaupt ein wirtschaftlich relevanter Gegenwert geleistet wird. Fehlt es an dieser Verknüpfung – etwa bei nur symbolischen Preisvereinbarungen, die „offensichtlich nicht die Funktion haben, den Wert der Leistung abzubilden“ –, liegt kein Leistungsaustausch vor. In diesen Fällen fehlt bereits die steuerbare Leistung, sodass die weitere Prüfung der wirtschaftlichen Tätigkeit entfällt.

Zweiter Prüfungsschritt: Vorliegen einer wirtschaftlichen Tätigkeit im Einzelfall 

Im zweiten Prüfungsschritt wird geprüft, ob die nach dem ersten Prüfungsschritt entgeltliche Leistung auch tatsächlich eine wirtschaftliche Tätigkeit darstellt. Entscheidend ist hier eine umfassende Gesamtwürdigung aller Umstände des Einzelfalls: Die Tätigkeit muss auf die nachhaltige Erzielung von Einnahmen ausgerichtet sein und den Bedingungen entsprechen, unter denen vergleichbare Leistungen üblicherweise am Markt erbracht werden. 

Zentral ist die Frage, ob ein deutliches Missverhältnis zwischen Einnahmen und Kosten besteht. Liegt eine solche Asymmetrie vor, kann es an dem erforderlichen tatsächlichen Zusammenhang zwischen Entgelt und Leistung fehlen – mit der Folge, dass keine wirtschaftliche Tätigkeit vorliegt. Das BMF konkretisiert dies durch die Vermutung einer Nichtwirtschaftlichkeit, wenn die Kostendeckungsquote höchstens 3 Prozent beträgt; die Kosten sind dabei um Zuschüsse zu mindern. 

Diese Vermutung kann jedoch widerlegt werden, wenn die Leistung unter marktüblichen Bedingungen erbracht wird, das Entgelt angemessen ist und Faktoren wie Kundenzahl, Nachfrage oder Marktpräsenz für eine echte Teilnahme am wirtschaftlichen Verkehr sprechen. Auch eine mögliche Saldierung zwischen Zahlungen und Zuschüssen ist im Einzelfall zu berücksichtigen, sofern die Zahlungen zwischen denselben Vertragspartnern erfolgen.

Anwendungsregelungen 

Die Finanzierung dauerdefizitärer Betriebe der öffentlichen Hand im Rahmen des steuerlichen Querverbunds steht schon seit vielen Jahren unter Druck. Bei der Umsatzsteuer hingegen hat die Finanzverwaltung lange stillgehalten. Mit dem BMF-Schreiben vom 20. Januar 2026 ist damit nun auch Schluss. 

Die genannten Regelungen sind grundsätzlich auf alle offenen Fälle anzuwenden. Die Finanzverwaltung gewährt aber eine Übergangsregelung bis 31. Dezember 2027. Diese gilt ausdrücklich auch für Zwecke des Vorsteuerabzugs. Betreiber sollten entsprechende Strukturen und Finanzierungsmodelle zeitnah überprüfen, sodass ggf. erforderliche Änderungen spätestens bis zum Ende der genannten Frist umgesetzt werden können.