Veröffentlichung des Impulspapiers: Startschuss für Konsultation
Die BNetzA hat am 29. April 2025 das lang erwartete Papier „Impulse zur regulierten Kupfer-Glasfaser-Migration“ veröffentlicht. Marktteilnehmer haben im Rahmen einer von der BNetzA durchgeführten Konsultation noch bis zum 23. Juni 2025 die Möglichkeit, Stellungnahmen einzureichen.
Rechtlicher Rahmen: § 34 TKG im Fokus der Kritik
Das Impulspapier betrifft die Handhabung der zentralen Norm des Kupfer-Glasfaser-Migrationsprozesses: § 34 Telekommunikationsgesetzes (TKG). Diese Vorschrift legt regulatorische Anforderungen für Unternehmen mit beträchtlicher Marktmacht bei der Kupfer-Glasfaser-Migration fest. Insbesondere alternative Netzbetreiber fordern eine transparente und faire Abschaltung des Kupfernetzes. Dennoch liegt das Initiativrecht für die Einleitung eines Abschaltprozesses derzeit ausschließlich bei der Telekom Deutschland GmbH (Telekom).
Strategische Abschaltungen: Gefahr für fairen Wettbewerb?
Branchenvertreter hatten bereits zuvor vor einer strategisch motivierten Abschaltpolitik des marktbeherrschenden Unternehmens gewarnt. Es bestehe die Gefahr, dass die Telekom das Kupfernetz nur dort abschaltet, wo sie selbst Glasfaser ausgebaut hat, während sie es in den Ausbaugebieten ihrer Wettbewerber weiterbetreibt. Die BNetzA solle daher klarstellen, dass Abschaltungen ausschließlich anhand objektiver Kriterien erfolgen dürfen.
Anforderungen an die BNetzA: Transparenz und Objektivität
Inwieweit § 34 TKG in seiner aktuellen Fassung die Durchsetzung solcher Kriterien tatsächlich ermöglicht, bleibt derzeit offen. Die Norm schafft lediglich den grundlegenden Rechtsrahmen einer Abschaltung in Umsetzung von Artikel 81 des europäischen Kodex für die elektronische Kommunikation (Richtlinie (EU) 2018/1972). Für die BNetzA verbleibt ein erheblicher Ermessensspielraum. Die Norm verpflichtet die Behörde allerdings gemäß § 34 Abs. 4 TKG, transparente und angemessene Bedingungen für die Migration festzulegen, darunter einen Zeitplan, der die verschiedenen Bedürfnisse der Marktteilnehmer berücksichtigt. Außerdem ist die BNetzA verpflichtet, die Verfügbarkeit alternativer Zugangsprodukte zu fairen, angemessenen und nicht diskriminierenden Bedingungen festzulegen.
Für das Aufstellen objektiver Kriterien spricht insoweit auch das vom Gesetzgeber definierte Ziel der Regelung: Dieses laute, den Migrationsprozess nicht zu verzögern oder gar zu verhindern, sondern vielmehr – im Interesse der Zugangsnachfrager und insbesondere der Endnutzer – zu begünstigen und geordnet unter Kontrolle der Bundesnetzagentur ablaufen zu lassen (vgl. BT-Drucksache 19/26108, S. 269f). Vor Veröffentlichung des Impulspapiers hatten Branchenvertreter die konkrete Frage aufgeworfen, ob die Auswahl von Abschaltgebieten nach objektiven Kriterien nach geltender Rechtslage dadurch sichergestellt werden könne, indem der behördliche Widerruf von Regulierungsverpflichtungen für das jeweils zur Abschaltung vorgesehene Telekommunikationsnetz an die (Selbstverpflichtung der Telekom zur) Abschaltung weiterer Netze in objektiv vergleichbaren Gebieten geknüpft wird (vgl. § 34 Abs. 5 S. 1 TKG).
Was regelt das Impulspapier – und was nicht?
Das Impulspapier hebt die Notwendigkeit hervor, Verzögerungen des Migrationsprozesses zu vermeiden, und betont zugleich das Ziel eines wettbewerbskonformen Vorgehens: Die Behörde erklärt, sie werde „bei ihrer Entscheidung über die Kündigungs- und Migrationsbedingungen ihr Regulierungsermessen unter Berücksichtigung von Wettbewerbsaspekten und Verbraucherschutz ausüben“ (Seite 11).
Nachfolgend haben wir ausgewählte Einzelaspekte des Impulspapiers zusammengefasst. Nicht weniger interessant ist dabei auch, welche Inhalte das Papier (noch) nicht enthält:
- Keine objektiven Kriterien für Wahl und Reihenfolge der Abschaltgebiete:
Das Thema einer möglichen Wettbewerbsverzerrung aufgrund nicht objektiv ausgestalteter Abschaltkriterien wird im Impulspapier nicht aufgegriffen. Der erwähnte Ansatz, den Widerruf von bestehenden Regulierungsverpflichtungen an die Abschaltung weiterer Netze in vergleichbaren Gebieten zu knüpfen, wird im Papier nicht verfolgt: „Die Wahl der Abschalteeinheit bzw. des -gebietes obliegt der Telekom in ihrem Antrag“ (Seite 23). Auf Seite 25 heißt es zudem: „§ 34 TKG sieht nicht vor, dass die Bundesnetzagentur Bedingungen definiert, die bereits zum Zeitpunkt der Antragstellung erfüllt sein müssen.“
- Erläuterung der Verfahrensschritte gemäß § 34 TKG:
Das Papier beschreibt die wesentlichen Schritte der Kupfer-Glasfaser-Migration: die Anzeige durch die Telekom, das Anhörungsverfahren sowie die Prüfung und Festlegung durch die BNetzA. Die Telekom wird dabei angehalten, ihre Migrationsstrategie frühzeitig zu planen und sowohl der BNetzA als auch dem Markt vorzustellen (Seite 17).
- Festlegung des Zeitplans:
Innerhalb des Zeitplans sollen sämtliche vertraglichen und technischen Umsetzungsschritte der Kupfer-Glasfaser-Migration ermöglicht werden. Die BNetzA kündigt auch an, angemessene Kündigungsfristen für bestehende Zugangsvereinbarungen festzulegen. Welche Fristen als „angemessen“ gelten und wie bei der Bestimmung der Frist die unterschiedlichen Interessen der Telekom und der Wettbewerber gegeneinander abgewogen werden, bleibt jedoch offen. Auch auf die Frage, welche Reaktionszeiten zur wirtschaftlichen und technischen Einstellung nach dem Wegfall des bisherigen regulierten Netzzugangs eingeräumt werden müssen, wird nicht näher eingegangen. Dabei ist zu beachten, dass die BNetzA unseres Erachtens im Einzelfall kontrollieren muss, ob die Anzeige der Kupfer-Glasfaser-Migration „rechtzeitig“ – also mit genügend Vorlauf – erfolgt, vgl. § 34 Abs. 1 TKG. Immerhin sollen bei der Festlegung des Zeitplans die wettbewerblichen Auswirkungen des Wechselprozesses „berücksichtigt“ werden (Seite 20).
- Bedingungen der alternativen Zugangsprodukte:
Das Impulspapier sieht vor, dass die BNetzA eine Substitutionsmatrix erstellt, in der bestehende und neue Zugangsprodukte einander zugeordnet werden. Darüber hinaus bleibt das Papier vage. Ob etwa die glasfaserbasierten Produkte (auch) zu gleichen Übertragungsraten und Preisen wie die bisherigen Kupferprodukte angeboten werden müssen, um die gesetzlichen Anforderungen zu erfüllen (§ 34 Abs. 4 S. 4 TKG), bleibt offen und wird zur Debatte gestellt (Seite 28).
- Verteilung der Migrationskosten:
Das Papier erläutert die Grundprinzipien der Kostenverteilung. Diskutiert wird eine Kompensationspflicht der Telekom für gestrandete Investitionen (Restwertberechnung nebst linearer Verzinsung). Zudem soll das marktbeherrschende Unternehmen die grundlegenden Migrationskosten nach dem Verursacherprinzip tragen.
Fazit: Fortschritt mit Lücken – Beteiligung bleibt entscheidend
Das Impulspapier liefert Hinweise der BNetzA auf den künftigen Regulierungsrahmen, ohne verbindliche Entscheidungen zu treffen. Damit bleiben weiterhin Fragen unbeantwortet, der Weg für eine Regulierungspraxis der BNetzA wird jedoch einen Schritt weiter nach vorne gebracht.
Bislang werden allerdings lediglich verfahrenstechnische Aspekte konkretisiert und eine Beschleunigung des Migrationsprozesses betont. Dagegen fehlen substanzielle Vorschläge für die effektive Sicherstellung eines chancengleichen (Infrastruktur-)Wettbewerbs weitestgehend. Umso wichtiger ist eine aktive Beteiligung aller Marktteilnehmer an der Konsultation. Die Teilnahme minimiert möglicherweise das Risiko, in späteren Verfahren mit Schwierigkeiten konfrontiert zu sein, die bei frühzeitiger Einflussnahme auf die Parameter des Migrationsprozesses hätten vermieden werden können.
Nutzen Sie daher die Chance, Ihre Perspektive einzubringen – und gestalten Sie den künftigen Regulierungsrahmen durch Ihre Stellungnahme im Konsultationsverfahren aktiv mit. Gerne unterstützen wir Sie dabei mit unserer rechtlichen und strategischen Expertise. Sprechen Sie uns an!
