Neue Open-Access-Leitlinien der Bundesnetzagentur: Drohen Investitionsrisiken für Glasfasernetze?

Im Mittelpunkt des aktuellen Papiers steht die Frage, wie Vorleistungsentgelte für Layer-2-Bitstromzugänge ausgestaltet werden sollten. Die BNetzA lehnt dabei einen kostenorientierten Regulierungsansatz ausdrücklich als Ausgangspunkt ab und setzt stattdessen auf das Konzept der „ökonomischen Nachbildbarkeit“. Danach soll sich das Vorleistungsentgelt aus einem Abschlag auf den Endkundenpreis des Netzbetreibers ergeben. Die verbleibende Marge soll ausreichend sein, damit ein effizienter Diensteanbieter seine Vertriebs-, Marketing-, Betriebs- und Transportkosten decken kann.

Auf Grundlage bestehender Open-Access-Verträge hat die BNetzA zwei Orientierungspunkte ermittelt:

• durchschnittliche Marge von 32 % zwischen Endkundenpreis und Vorleistungspreis über alle Bandbreitenklassen hinweg;
• alternativ eine „zweigeteilte Marge“ aus einem Fixbetrag von 5 Euro zuzüglich 20 % des Endkundenpreises als bandbreitenspezifischem Maßstab.

Diese Orientierungspunkte sollen in erster Linie die Verhandlungen zwischen Vorleistungsanbietern und Vorleistungsnachfragern erleichtern.

Jüngere Vorgeschichte und Grenzen der Nachbildbarkeit

Die BNetzA hatte bereits in einer Konsultation zur Entgeltregulierung von FTTB/H-Vorleistungsprodukten einen am Endkundenpreis orientierten Nachbildbarkeitsansatz zur Diskussion gestellt. Die zahlreichen Stellungnahmen der Telekommunikationsunternehmen zeigten bereits damals den zentralen Zielkonflikt: Ein zu geringer Abschlag kann den Dienstewettbewerb beeinträchtigen, während ein zu hoher Abschlag Erlöse und Investitionsanreize des ausbauenden Netzbetreibers schwächt.

Das aktuelle Papier unterstellt ebenfalls, dass Anbieter im Endkundensegment kostendeckend operieren dürften, und rechtfertigt so eine ausschließliche „Top-down-Logik“ mit den Endkundenpreisen als Ausgangspunkt. Dieser Ansatz verdient aus unserer Sicht eine vertiefte Diskussion. Eine abschließende Bewertung würde den Rahmen dieses Beitrags jedoch überschreiten.

Dass sich die wirtschaftliche Nachbildbarkeit unter realen Marktbedingungen möglicherweise nicht allein anhand eines pauschalen Abstands zwischen Endkunden- und Vorleistungspreis beurteilen lässt, zeigt beispielsweise ein von DICE Consult im Auftrag von Telefónica Germany erstelltes Gutachten aus dem Jahr 2020 zu Preis-Kosten-Scheren im Telekommunikationssektor. Danach hängt das Ergebnis unter realistischen Marktbedingungen zumindest auch von den angesetzten Kosten eines effizienten Wettbewerbers ab.

Bedeutung des aktuellen Papiers für die Glasfaserbranche

Glasfasernetze werden in großem Umfang durch eine Vielzahl von Wettbewerbern ausgebaut, insbesondere durch kommunale oder kommunal beherrschte lokale Netzbetreiber. Aus Sicht dieser Telekommunikationsunternehmen könnte die Gefahr eines faktischen Preisdeckels bestehen.

Obwohl die Orientierungspunkte derzeit formal unverbindlich sind, ist denkbar, dass große Nachfrager wie Telekom, Vodafone oder 1&1 die vorgeschlagenen Margen künftig als Marktstandard ansehen. Für viele Betreiber könnten dadurch Verhandlungsspielräume eingeschränkt werden, insbesondere in Gebieten mit hohen Ausbaukosten.

Gerade kommunale Netzbetreiber in Förder- oder Flächenregionen weisen häufig deutlich höhere Investitionskosten je Anschluss auf. Die vorgeschlagenen Margen berücksichtigen dies nicht. Viele lokale Telekommunikationsunternehmen könnten daher auf die Berücksichtigung kostenbasierter Entgeltfaktoren drängen.

Potenzielle Relevanz im Rahmen einer symmetrischen Regulierung

Auch wenn die BNetzA betont hat, dass die Orientierungspunkte zunächst die Verhandlungen erleichtern sollen und den Unternehmen eine abweichende privatautonome Regelung offensteht, könnte die Konsultation Auswirkungen auf künftig verpflichtende Vorleistungsentgelte haben.

Besonders relevant ist der Hinweis auf den geplanten § 22a TKG. Danach könnte die BNetzA künftig Entgeltmaßstäbe festlegen, und zwar nach dem aktuellen Entwurf mit der Maßgabe, „dass dadurch einem effizienten Zugangsnachfrager die Abnahme einer wirtschaftlich tragfähigen Anzahl von Endnutzeranschlüssen ermöglicht wird“.

Das Konsultationspapier wird ausdrücklich als möglicher Vorläufer späterer regulatorischer Festlegungen im Rahmen des neuen § 22a TKG beschrieben.

Näher zu den geplanten Gesetzesänderungen:
https://www.grantthornton.de/themen/2026/tkg-aenderungsgesetz-2026-kabinett-verschaerft-zugangsregulierung/

Sofern im Gesetzgebungsverfahren an § 22a TKG trotz der Kritik mehrerer Branchenverbände festgehalten wird, könnten die Entgeltmaßstäbe der BNetzA in absehbarer Zeit für viele Netzbetreiber erhebliche praktische Bedeutung erlangen.

Einschränkend ist zu beachten, dass eine Einigungspflicht nach dem aktuellen Entwurf des § 22a TKG nur in Gebieten besteht, in denen nach gesonderter Feststellung der BNetzA die wirtschaftliche Tragfähigkeit des Betriebs von mehr als einem Glasfasernetz nicht gegeben ist.

Gerade diese Feststellung dürfte jedoch häufig Gebiete betreffen, in denen die Ausbaukosten bezogen auf das Kundenpotenzial besonders hoch sind. Insoweit erscheint die bisherige Methodik der BNetzA noch nicht vollständig ausgereift. Die Orientierungspunkte werden derzeit aus marktweiten Durchschnittswerten hergeleitet und beziehen sich nicht spezifisch auf Regionen, in denen ein Doppelausbau wirtschaftlich nicht tragfähig wäre.

Strategisches Fazit

Lokale Telekommunikationsunternehmen sollten darauf hinwirken, dass regionale Kostenunterschiede und die Besonderheiten kommunaler Ausbauprojekte bei künftigen Leitlinien und Vorgaben der BNetzA stärker berücksichtigt werden.

Der größte Risikofaktor liegt weniger im Open Access selbst als in einer späteren faktischen Standardisierung von Vorleistungspreisen, die ländliche und besonders investitionsintensive Geschäftsmodelle nur unzureichend abbildet.

Die laufende Konsultation bietet betroffenen Unternehmen eine wichtige Gelegenheit, die weitere Ausgestaltung der Entgeltmaßstäbe frühzeitig mitzuprägen. Beiträge können noch bis zum 16. November 2026 bei der BNetzA eingereicht werden.

Insbesondere kommunale und regionale Netzbetreiber sollten prüfen, ob ihre Kostenstrukturen und praktischen Erfahrungen in den bisherigen Orientierungspunkten angemessen berücksichtigt werden.

Die weitere Entwicklung der Konsultation bleibt für Netzbetreiber und Investoren von erheblicher Bedeutung. Interessierte Unternehmen, die sich an der Diskussion beteiligen möchten, können die aktuellen Entwicklungen frühzeitig analysieren und ihre Position in den laufenden Konsultationsprozess einbringen.